9月24日，首例不服违法用海行政处罚案在北京市一中院审理完结。因未取得海域使用权证书非法填海57亩而被国家海洋局勒令恢复海域原状，山东荣成海达公司诉求北京市一中院撤销海洋局的行政处罚决定。对海达公司来说，交点罚款无所谓，辛辛苦苦填海造出的土地要恢复原状，这是最不能接受的。北京市一中院一审维持了国家海洋局的行政处罚决定。在案件审理过程，国家海洋局海监总队透露，沿海一些地区从部门利益出发，违法填海现象严重，此风不刹，后果堪忧。

被蹂躏的乐清湾

在浙江采访非法用海的整个过程中，乐清湾似乎是一个绕不开的话题。

在当地人有关乐清湾过去的描述中，乐清湾是一个难得的天然良湾，她位于浙江南部瓯江入海口北侧，原为潮流通道型港湾。东侧是玉环县，西岸是乐清市，温岭市在其湾顶，湾口是洞头县各岛屿。沿岸有清江、白溪、水涨、灵溪、江下等30余条大小溪流入注湾内。位于玉环县的大麦屿是浙南最主要的深水港资源分布区，港区水深大多在9-30米之间，最深区达41米，可建1-5万吨级以上泊位30多个，10万吨级的深水泊位4个……更难得的是乐清湾有可待开发的潮汐能源，乐清湾的潮差较大，湾内有适宜于建立潮汐电站的坝址，装机容量可达55万千瓦。而乐清湾33.1万亩的海涂是贝类养殖的天然牧场，这更是乐清湾值得骄傲的自然资源。

乐清人曾自豪地说，乐清湾是上天赐给浙江的一个天然良湾，如此优越的海洋地理环境不仅浙江少有，在全国乃至世界范围内也是罕见的。

然而，今天，这个天赐的“地球之肺”功能日益衰竭，已见不到往昔的景象，乐清湾的水体交换周期变长，水质逐年变坏，湾内沉积加快，海湾沿岸许多围塘外的滩涂淤积比堤内的水稻还要高出30-40厘米，再过若干年将有可能变成陆地，称之为“地球之肺”的海洋湿地将不复存在。

造成乐清湾今日惨状的究竟是什么原因呢？在采访中，有人义愤填膺，有人讳莫如深，但谁也无法避开一个工程——漩门工程，谁也无法否认漩门一期、二期工程就是造成整个乐清湾海洋生态环境恶化的罪魁。

浙江省海洋局的同志告诉记者，位于乐清湾的玉环县当年是个海岛，漩门口是个水流湍急的海口，它的作用类似于一个喉口。这使得这个天然的良湾水流交换速度加快，这是形成乐清湾良好水体环境的极为重要的一个天然海口。但是1977年的时候，玉环县为了解决耕地、交通等问题，堵截了漩门口，建成了一条长达145米的堤坝。原本的意图是想通过堵坝促淤，既解决玉环的交通问题，又解决土地资源短缺问题。但是有资料表明，在堵口后的20多年来，并未达到预想的效果，仅仅解决了玉环岛与大陆的连接问题。但这个大坝一堵，却扼住了乐清湾的喉口。导致水体交换缺少了一个出水口。海湾对流消失。

漩门二期工程是继一期工程以后在坝的西侧，即在乐清湾内北起玉环苔山，连接小青山、鹰公岛至分水山建一条6200多米的拦海堤坝，计划围垦海域56000亩，其中围涂造地32000亩，围海蓄淡24000亩。预计投资3.88亿元，工期5年，已于1997年开工。其最终目的是为了建围海水库蓄淡水，以供玉环县工农业生产和生活用水。但是浙江省海洋二所的许建平研究员接受媒体采访时曾说，如此水库根本不可能蓄水。不要说是在几年内，哪怕是20年，30年，有可能永远都蓄不起水。围垦向大海要地才是漩门二期工程的真正目的所在。

据悉，当地政府已将此项目转让给一个开发企业用于“工业城”项目开发，向企业转卖土地。目前每亩地的价格已高达13万元之多。

然而记者了解到，如此一个耗费了大量财力物力的工程，上马前却没有一个可靠的科学论证，更严重的是如此超大规模的海域围垦，竟然没有向国务院报批。在采访中，一位当地人士告诉记者，漩门一期工程是历史上的一个遗留错误，漩门二期工程当初不说是以围垦为名谋开发之实也至少是多此一举的工程；而正在筹划上马的漩门三期工程是错上加错，也是暴露二期开发图谋的工程。

地方利益频频伸手

一个更严重的问题是，在沿着东海采访时记者发现，类似漩门工程这样的非法用海工程几乎可以用“比比皆是”来形容，仅列入地方海洋局视线的就有一长串：舟山市岱山仇家门码头围填海工程、嘉兴市平湖乍浦港三期工程、温州市洞头浙江诚意生物药业有限公司填海工程、宁波北仑港区四期集装箱码头工程、大丰市大丰港码头建设工程……

据中国海监浙江省总队的同志介绍，在浙江省沿海各地掀起“海洋强省”的建设高潮中，一些非法用海项目用地从几百亩到几万亩，耗资从数千万元到数亿元，均没有办理海域使用权证，属于非法用海。这其中包括围（填）海工程、船厂扩建工程、码头工程以及修堤筑坝工程中破坏海洋生态的违法行为，对海洋生态环境的损害无法估算。

作为我国海域使用与管理方面的最高专门法律，《海域使用管理法》自2002年1月1日施行。该法规定，海域属国家所有，任何单位或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域，海域使用必须依法取得海域使用权。然而在一些地方，当这些国家法律条文与地方利益相冲突时，国家法律就被束之高阁，形同虚设。

而这种情况在某些地方表现得最为明显的就是，个别省内的地方法规、条例对《海域使用管理法》的漠视。

某省相关条例规定可以无偿使用海滩，并对滩涂围垦成绩突出的单位和个人给予每亩1500元的补助。而且围垦出来的土地面积可以折抵地方用地指标，缓解日趋严峻的土地供需矛盾。但是，以“海域国有、有偿使用”为立法精神的《海域使用管理法》，不仅对各种围填海行为没有奖励和补助，工业等经营性用海还需要每年缴纳每亩100元的海域使用金，最高可达50年。对于突出GDP政绩的地方政府来说，“围垦”审批更简便，“省里说了算，是一条捷径，还有利可图”。于是一些地方领导干部“用足政策”，取“便利”的地方性法规，舍“严格规定权限”的国家海域使用管理大法。如果严格执行《海域使用管理法》，就不能那么随意了，而且用海达到一定面积，还需要到国务院审批。因此，一些项目工程就舍远求近，追求“打擦边球”的利益最大化。

根据“上位法效力高于下位法”的立法原则，地方相关法规、条例本应尽快得到修正，然《海域使用管理法》实施2年来，这些条例不仅没有修正，而且还大行其道。这与利益驱动有着密切的关系。

海盾专项执法在行动

在《海域使用管理法》实施后，近年来，国家海洋执法部门加大了对非法用海的管理力度，例如中国海监浙江省总队在2003、2004年分别开展了海盾专项执法行动，对非法用海进行清理整顿。然而，大多数非法用海项目都是比较大的工程，有的甚至就是“县长工程”、“市长工程”，这种执法阻力很大。有一位海洋部门的同志告诉记者：作为地方政府的直属部门，在“县长工程”、“市长工程”面前，你再硬还能硬到哪里去？然而，法律的生命在于执行。

为推进《海域使用管理法》的贯彻实施，严打违法围填海行为，国家海洋局加大了海洋行政执法力度。仅在2003年的海盾专项执法行动中，就查处10起重大违法填海案件，罚款680余万元，在社会上引起强烈反响，震慑了海域使用中的违法行为，促进海域使用登记的办证率和海域使用金的征缴率的提高。

《时代潮》 (2004年 第十九期)